Entre el mando supremo que la Constitución atribuye al Rey y el refrendo que reserva al Gobierno se abre la pregunta de por qué el jefe del Estado no visita Ceuta, y por qué el Ejecutivo es tibio ante Marruecos
En Ceuta hay soldados españoles. Armados, uniformados y encuadrados en una cadena de mando que sube escalón a escalón hasta rematar en un solo nombre. El de Felipe VI. La Legión lleva en la ciudad más de un siglo. Hay Comandancia General, cuartel y guarnición permanente en una de las dos únicas fronteras terrestres que la Unión Europea tiene con África. Y el artículo 62.h de la Constitución afirma, sin medias tintas, que a esos hombres los manda el Rey. No el ministro de Defensa. No el presidente del Gobierno. El Rey, «mando supremo de las Fuerzas Armadas».
De modo que la pregunta cae sola. Si el Rey manda sobre la tropa de Ceuta, si esos soldados le rendirían honores en cuanto pisara el muelle, ¿por qué habría de pedirle permiso a Pedro Sánchez para ir a verlos? ¿Desde cuándo un comandante en jefe necesita autorización para entrar en su propio cuartel?
Parece de sentido común. El que manda, va. Y la sospecha se agranda cuando uno mira al otro lado de la valla. El heredero de Marruecos surca en moto de agua las aguas de Ceuta con la Guardia Civil informada de la travesía, y su padre, Mohamed VI, se deja ver con el yate frente a la costa escoltado por lanchas de la Marina Real. Dos jefes supremos de un Ejército paseándose por la frontera como quien enseña la finca. Uno esperaría que el jefe supremo del Ejército español pudiera, al menos, pisar la arena.
Pues resulta que no lo tiene tan sencillo. Ni mucho menos. Y la razón exacta por la que no lo tiene sencillo dice más sobre la Corona española, y sobre quién manda de verdad en este país, que cualquier desfile del Doce de Octubre.
La literalidad del artículo 62.h engaña, porque no se lee sola. La Constitución proclama el mando supremo del Rey, pero no define su alcance. Quien lo define es la Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional, y ahí el espejismo se deshace. Su artículo 3 repite que al Rey corresponde el mando supremo, pero los preceptos siguientes reparten el poder real. Al Gobierno le atribuye determinar la política de defensa y dirigir la Administración militar. Y al presidente del Gobierno, en persona, ordenar, coordinar y dirigir la actuación de las Fuerzas Armadas y disponer su empleo. Quien de verdad dispone de la tropa de Ceuta no despacha en Zarzuela. Despacha en la Moncloa.
La doctrina constitucional lo tiene resuelto desde hace décadas. El mando supremo del Rey es simbólico, honorífico, representativo. Una autoridad moral, no una potestad ejecutiva. No es que el monarca mande poco sobre las Fuerzas Armadas. Es que no las manda en absoluto en el sentido operativo del término. El legislador de 2005 fue tan consciente de ello que corrigió expresamente la ley anterior para retirar al Rey incluso la presidencia de la Junta de Defensa Nacional, no fuera a confundirse la representación con la dirección.
Y aun cuando se prescindiera del mando militar, quedaría un segundo cerrojo que clausura la puerta por entero. El artículo 56.3 establece que los actos del Rey estarán siempre refrendados, y que sin ese refrendo carecen de validez. No admite excepción. No hay un solo acto del jefe del Estado, ni como monarca ni como mando supremo ni bajo ningún otro título, que despliegue efectos jurídicos sin la firma del Gobierno. Una visita oficial a Ceuta es un acto del Rey. Luego una visita oficial a Ceuta necesita refrendo. Y el refrendo lo estampa, o lo niega, el presidente del Gobierno.
El artículo 64 remata el mecanismo con una precisión que conviene subrayar. De los actos del Rey responden quienes los refrendan. La Constitución no solo entrega al Ejecutivo la llave del viaje. Le adjudica también la responsabilidad de que no se produzca. Si Felipe VI no pisa Ceuta, el silencio no es suyo. Es de quien tiene la pluma del refrendo y decide dejarla en el cajón.
La respuesta a la pregunta del principio, por tanto, es que no. El Rey no puede visitar Ceuta amparándose en su condición de mando supremo, porque ese mando es una investidura ceremonial vaciada de contenido ejecutivo, y porque ni siquiera el jefe del Estado dispone de un resquicio para actuar al margen del Gobierno. No hay puerta militar. No hay puerta privada. No hay puerta. El comandante en jefe de las Fuerzas Armadas necesita permiso para entrar en el cuartel, y el permiso no depende de él.
Conviene, sin embargo, no confundir la imposibilidad jurídica con la imposibilidad política, porque no son la misma cosa, y es en esa distinción donde empieza lo grave. Que el Rey necesite refrendo no significa que la visita no pueda hacerse. Significa que depende de que el Gobierno quiera. Y hubo un Gobierno que quiso.
En 2007, el Ejecutivo de Rodríguez Zapatero refrendó el viaje de Juan Carlos I a Ceuta y Melilla. Marruecos reaccionó con dureza, retiró a su embajador en señal de protesta y las relaciones diplomáticas atravesaron semanas de tensión. Después se recompusieron, como se recomponen siempre. El Estado no se hundió. La frontera siguió donde estaba. La lección de aquel episodio es la que hoy nadie quiere recordar. Cuando el Gobierno de España decide que su Rey visite territorio español, el Rey lo visita, y el enfado de Rabat se administra como lo que es, un coste diplomático asumible y pasajero.
Si en 2007 se pudo, hoy se puede. No ha cambiado la Constitución, que sigue diciendo lo mismo, ni la geografía, que sigue poniendo Ceuta donde estaba. Lo que ha cambiado es la voluntad. El actual Ejecutivo no se enfrenta a un impedimento legal, sino a una decisión que no quiere tomar, y ha encontrado en la susceptibilidad de Marruecos una coartada cómoda para no tomarla. Se repite que no es el momento oportuno. El momento oportuno, en la práctica, es aquel en que Rabat no se moleste. Es decir, ninguno.
Y aquí el argumento jurídico se transforma, casi sin pretenderlo, en un argumento sobre la dignidad del Estado. El mismo Título II que regula la Corona encomienda al Rey, en el artículo 56.1, ser símbolo de la unidad y permanencia de España. Esa es su primera función, antes que ninguna otra. Simbolizar que el territorio es uno y que el Estado perdura. Cuesta concebir un lugar donde ese símbolo resulte más necesario que una plaza reclamada por el país vecino y a cuya frontera han llegado a nado decenas de miles de personas. Y es precisamente el lugar donde el Gobierno ha decidido que el símbolo no aparezca.
Mientras tanto, la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas marroquíes se pasea por esa misma agua sin pedir permiso a nadie. El contraste no es anecdótico ni sentimental. Es jurídico. Un jefe de Estado ejerce presencia efectiva sobre el entorno de un territorio que reclama; el otro, titular de idéntica prerrogativa sobre esa misma plaza, permanece a distancia por indicación de su propio Ejecutivo. En el Derecho internacional, la presencia y la ausencia no son gestos neutros. Y llevan años hablando en una sola dirección.
El problema, por tanto, no está en Zarzuela. Está en quien sostiene la correa y ha decidido no soltarla. Felipe VI no pisa Ceuta porque su Gobierno no quiere refrendar que la pise, y no quiere refrendarlo por una razón que en la Moncloa nadie se atreve a pronunciar en voz alta. Porque Rabat se molestaría.
Ese es el fondo del asunto. Un Ejecutivo que mide cada gesto del Estado por el termómetro del humor marroquí. Que trata la presencia del jefe del Estado en suelo español como una concesión a negociar con una potencia extranjera. Que ante las provocaciones en la frontera responde con silencio, y ante la pregunta de cuándo viajará el Rey contesta con un «cuando sea oportuno» que todo el mundo traduce por «cuando Marruecos lo consienta».
La Constitución le dio al Rey un mando sin poder y al Gobierno el poder sin excusa. La llave la tiene la Moncloa. El precedente de 2007, también. El deber, igualmente. Le falta lo único que no se refrenda en el BOE. El coraje.
