A un agricultor o a un ganadero le abren expediente por desbrozar, por retirar leña o por meter el ganado en el monte sin autorización. Entretanto, van ya más de 125.000 hectáreas quemadas este año —cinco veces las del pasado por estas fechas— y el mayor incendio de nuestra historia sigue activo.
Un ganadero que desbroza el monte sin la autorización administrativa correspondiente se expone a una multa de hasta 1.000.000 de euros. No es una hipótesis jurídica, es la escala literal del artículo 74 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. El artículo 68 gradúa la escala según el coste de reposición del daño —leve por debajo de 10.000 euros, grave hasta el millón, muy grave por encima—, y el artículo 74, letra c), remata que si el doble de ese coste supera el millón la multa será equivalente al importe mayor. En el peor escenario, la sanción por limpiar el monte sin papeles carece de techo.
Hay todavía un peldaño más, el apartado 8 del artículo 48 dispone que las infracciones de las prohibiciones sobre uso del fuego «serán consideradas en todo caso infracciones graves», de modo que la quema controlada sin autorización —el instrumento preventivo más antiguo del oficio— arranca en 1.001 euros y la ley le veda por definición la calificación de leve. Dejar el monte sucio, en cambio, no tiene precio conocido. Sobre el papel también es antijurídico, pues el artículo 67, letra q), castiga el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley; pero la infracción por acción se acredita con el atestado de un agente forestal, mientras que la infracción por omisión exige que exista previamente un plan que precise qué trabajos debía ejecutar cada propietario y en qué plazo, que es justamente lo que muchas comunidades autónomas no han concretado nunca. La asimetría no está en la norma, está en su aplicación.
Cuando el mundo rural denuncia que se le sanciona por retirar leña seca o una piña del suelo no está incurriendo, por tanto, en exageración alguna. Está describiendo el artículo 67, letra h), con más precisión que muchos de quienes lo desmienten. Y esa asimetría es el nervio de una indignación que se ha despachado con excesiva ligereza. En la madrugada del viernes 24 de julio, el ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska, declaró la emergencia de interés nacional en Madrid y Ávila y encomendó la dirección operativa al jefe de la Unidad Militar de Emergencias. Tres días después, el incendio iniciado en Burgohondo había arrasado unas 50.000 hectáreas y era ya el mayor de la historia registrada de España, por encima del de Larouco, Quiroga y Oencia de agosto de 2025 (37.765 hectáreas); confluido con los de Madrid y Toledo, suma unas 77.000 hectáreas y más de 110.000 afectados. Y mientras el Estado moviliza al Ejército para retirar por la fuerza un combustible que ya arde, el ganadero que quiso retirarlo cuando no ardía seguía esperando una resolución administrativa.
Conviene despejar una afirmación inexacta que esta circulando estos días en redes sociales. No existe norma que prohíba limpiar el monte, existe la contraria. El artículo 48 obliga a las comunidades autónomas a aprobar planes anuales de prevención, vigilancia y extinción y a publicarlos antes del 31 de octubre del año precedente, y su apartado 4.e) dispone que precisen los trabajos preventivos —tratamientos selvícolas, áreas cortafuegos, vías de acceso y puntos de agua— «que deban realizar los propietarios de los montes de la zona, así como los plazos de ejecución». El legislador no prohibió desbrozar, lo ordenó, y trasladó parte de la carga a los particulares con plazo cierto.
Y es ahí donde se cierra la trampa. Porque aquel sobre quien la ley hace recaer ese deber necesita habilitación previa para cumplirlo, y cuando la solicita y la Administración no resuelve, el artículo 24.1, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, determina que el silencio tenga efecto desestimatorio en los procedimientos que «impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente». El obligado a prevenir queda convertido en solicitante, y la inactividad de quien debía habilitarle equivale, por ministerio de la ley, a una negativa. La regla ambiental deja entonces de proteger el monte y pasa a proteger la comodidad de la ventanilla.
Otro tanto ocurre con las cabras. El artículo 36.3 remite a la comunidad autónoma la regulación de los aprovechamientos no maderables y exige que estos, «y en particular el de pastos», estén expresamente regulados en los instrumentos de gestión forestal. Donde no existe instrumento aprobado no hay cauce por el que el pastoreo pueda siquiera autorizarse, y el rebaño que entra incurre en la infracción del artículo 67.j). No es que se prohíba al pastor, es que nadie ha construido la puerta por la que debería entrar, y esa puerta no la ha cerrado ningún ecologista.
La segunda paradoja está en el nivel europeo, que es donde la queja rural suele extraviarse. El artículo 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, somete a evaluación de repercusiones cualquier proyecto que, «sin tener relación directa con la gestión del lugar», pueda afectar de forma apreciable a un espacio de la Red Natura 2000, y su apartado 5 solo permite ejecutarlo, pese a evaluación negativa, cuando concurran «razones imperiosas de interés público de primer orden» declaradas por ley o por acuerdo motivado del Gobierno. Un umbral inalcanzable para una faja cortafuegos de tres kilómetros. Ahora bien, el apartado 6.a) autoriza a invocar, incluso donde hay hábitats prioritarios, las razones «relacionadas con la salud humana y la seguridad pública». La llave está escrita, y ninguna Administración española la ha usado para declarar que prevenir incendios es una cuestión de seguridad pública. El problema no está en la directiva de hábitats, está en veinte años de administraciones que prefirieron la comodidad de la prohibición a la responsabilidad de la excepción motivada.
La tercera paradoja llega después del desastre. El artículo 50 obliga a acotar los aprovechamientos incompatibles con la regeneración «por un plazo que deberá ser superior a un año», de modo que sobre las 77.000 hectáreas calcinadas esta semana el pastoreo quedará suspendido al menos doce meses. Es decir, el instrumento preventivo más barato del país desaparece allí donde el fuego acaba de demostrar que la prevención falló.
Hay, en fin, una imagen de estos días que ningún columnista habría sabido inventar. La dirección operativa acordó el domingo por la noche permitir que los ganaderos de las zonas afectadas accedieran a sus instalaciones para alimentar a los animales durante una franja horaria «todavía sin determinar» que comunicarían los alcaldes. Quien necesitaba un permiso para retirar leña seca antes del fuego necesita ahora otro, y con horario, para dar de comer a sus animales entre las cenizas. Y mañana martes el Consejo de Ministros aprobará para Ávila la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil, prevista en el artículo 23 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. El Estado llega con dinero cuando ya no puede llegar con autorizaciones.
Nada de esto es una objeción de oportunidad política, contradice un mandato positivo. El artículo 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, obliga a las Administraciones que exijan requisitos para el ejercicio de una actividad a aplicar el principio de proporcionalidad, a «elegir la medida menos restrictiva» y a motivar su necesidad; y añade una obligación aquí ignorada: «Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos». ¿Qué comunidad autónoma ha publicado si su régimen de autorizaciones de desbroce reduce o incrementa el combustible acumulado en sus montes? Ninguna. Un régimen de intervención jamás evaluado no cumple ese artículo: lo infringe.
Y la consecuencia jurídica no es retórica. La doctrina consolidada sobre responsabilidad patrimonial —artículos 32 y 34.1 de la Ley 40/2015— reconoce que la Administración responde de los daños causados en montes privados colindantes por incendios propagados desde montes públicos que no estuvieran limpios por negligencia; que el estándar de funcionamiento del servicio ha de probarlo la propia Administración y no el particular; y que la fuerza mayor explica el origen del fuego pero nunca la negligencia posterior en impedir su propagación (Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 19 de septiembre de 2002), sin que quepa apreciarla cuando las condiciones climatológicas son las normales de la zona para la época en terreno de grave riesgo (Tribunal Supremo, 12 de abril y 27 de septiembre de 2011). Una ola de calor en Ávila en julio no es imprevisible: está prevista, con nombre y umbral, en los mismos planes que debían publicarse antes del 31 de octubre.
De manera que el ganadero expuesto a una multa millonaria por retirar matorral y el vecino cuya casa arde por el matorral del monte colindante no son dos figuras enfrentadas, son la misma víctima de un mismo defecto de organización. No sobran leyes en España; sobran autorizaciones y falta administración. Tocqueville describió en el segundo tomo de La democracia en América un poder tutelar «absoluto, minucioso, regular, previsor y suave» que no rompe las voluntades sino que las ablanda, y que acaba reduciendo a los ciudadanos a un rebaño del que el Gobierno se erige en pastor. Doscientos años después, ese poder minucioso y suave ha conseguido algo que el visitante francés no llegó a imaginar: ha retirado al pastor del monte y ha enviado al Ejército en su lugar.
