La Asociación Unificada de Guardias Civiles no consiguió anular la reforma de 2025 que cambió los consejos del cuerpo y el órgano que evalúa los ascensos, aprobada sin consultarla. El Supremo concluye que no concretó cómo esos cambios dañaban la carrera de los agentes
El Supremo ha dado por buena la reforma con la que el Gobierno reordenó en 2025 la Dirección General de la Guardia Civil sin consultar antes a quienes sirven en ella. En una sentencia de finales de octubre, el tribunal rechaza el recurso de la Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) y le carga con las costas, hasta 4.000 euros.
El fallo no concede al Gobierno licencia para normar a espaldas del cuerpo, y conviene dejarlo sentado antes que nada, pero traslada el derecho de los guardias civiles a ser oídos al terreno, siempre resbaladizo, de la carga de la prueba. La participación de un instituto armado en las reglas que gobiernan su carrera depende desde ahora menos de lo que dice la ley que de la pericia de quien la invoca para demostrar que esa ley le alcanza.
La reforma, impulsada en la primavera de 2025 por Fernando Grande-Marlaska (ministro del Interior desde junio de 2018), retocó la Dirección General en varios frentes, casi todos operativos. Los que llevaron a la AUGC al Supremo fueron dos, la composición del Consejo Superior y del Consejo de la Guardia Civil, según la demanda, y el traslado a la Jefatura de Personal de la Secretaría Permanente para la Evaluación y Clasificación.
Esa secretaría coordina las evaluaciones de las que dependen los ascensos, y el decreto la colocó bajo la jefatura que ya gestiona ascensos, destinos, régimen disciplinario e historial profesional de los agentes, con su personal destinado allí por simple adaptación orgánica. El Consejo de la Guardia Civil es, por su parte, el órgano en el que se sientan, junto a los de la Administración, los representantes que eligen los propios guardias.
Para medir el alcance del asunto conviene recordar de dónde parte. La ley veda el sindicato a los guardias civiles en una sola línea y, a cambio, les abre dos cauces. Las asociaciones profesionales representativas «deberán ser informadas y consultadas» en la elaboración de los proyectos que afecten a sus condiciones profesionales, como ordena el artículo 44 de la Ley Orgánica 11/2007, y el Consejo debe ser oído e informar antes sobre cuanto toque a sus aspectos sociales, profesionales y económicos.
Alexis de Tocqueville escribió en el segundo volumen de La democracia en América (1840) que en los países democráticos la ciencia de la asociación es la ciencia madre, aquella de cuyo progreso depende el de todas las demás. En un cuerpo jerárquico, de disciplina militar y sin derecho de huelga ni de sindicación, esa ciencia se reduce a estos dos trámites, y su omisión cierra el único canal por el que los agentes hablan al mando antes de que el mando decida.
El Abogado del Estado sostuvo que los cambios eran «puramente organizativos», y la defensa tiene apoyo en la ley general. La Ley del Gobierno permite omitir la audiencia pública en las disposiciones que regulan los órganos de la Administración, y la jurisprudencia distingue entre la norma que organiza un servicio y la que fija el estatuto de quienes lo prestan. Sucede que esa frontera rara vez es nítida, y menos cuando el órgano que se reubica es el que evalúa a los guardias para ascender.
El Supremo no esquiva la objeción. Admite que, en abstracto, la reforma de los consejos y de la secretaría de evaluación podría incidir en los derechos, intereses y expectativas de los agentes, y llega a calificar de «capital importancia» lo relativo a los ascensos en una organización jerárquica cuyos miembros hacen carrera. Pero concluye que la asociación no dio «ninguna indicación precisa» de cómo esos cambios mermaban las garantías de carrera, y que su impugnación adolecía de insuficiente fundamentación.
Y aquí aparece la paradoja que la sentencia no recoge. El preámbulo del propio decreto afirma que el nuevo modelo de evaluaciones reviste una importancia creciente para la carrera profesional del personal, y la vincula a un derecho que la ley reconoce a los guardias. El Gobierno dejó escrito en su propia norma el vínculo que la asociación no acertó a concretar, y nada en la sentencia indica que alguien lo pusiera sobre la mesa.
El reproche, por tanto, se reparte. Alcanza a la Administración, que tenía en su propio texto razones para consultar y prefirió ampararse en la etiqueta organizativa. Y alcanza a la recurrente, que planteó un pleito de puro procedimiento como si la afectación fuese evidente. El contencioso es una jurisdicción rogada, y el juez resuelve dentro de los motivos que alegan las partes, por más que el Constitucional acabe de anular una sentencia que nadie le pedía anular.
La sentencia gana sentido leída junto a la serie que la precede. En julio de 2018 el Supremo anuló, a instancia de la misma asociación, una orden general de 2015 sobre los derechos de las asociaciones, porque bajo la apariencia de instrucción interna escondía un reglamento que el director general no podía dictar. En marzo de 2019 cayó el reglamento de destinos de 2017 por omitir el informe de impacto en materia de discapacidad.
En septiembre de 2022, con ocho días de diferencia, otras dos sentencias anularon la orden que regulaba el acceso al curso de ascenso a cabo y parte de la que ordenaba el servicio en los patrulleros de altura. En esta última el tribunal dejó dicho que las asociaciones deben poder exponer «formal y específicamente» su parecer sobre la norma, y que unas intervenciones de viva voz en reuniones concurridas no equivalen a la consulta que exige la ley.
La serie atraviesa los gobiernos de Mariano Rajoy (presidente entre 2011 y 2018) y de Pedro Sánchez (desde junio de 2018), y revela una costumbre administrativa más que una coyuntura partidista, la de una Dirección General que prefiere el decreto y la orden al trámite y deja a los tribunales el oficio de recordarle el procedimiento. En todos esos casos, sin embargo, la materia era estatutaria a simple vista, y aquí la reforma se presentó con ropaje de organigrama.
El clima en que llega el fallo tampoco es neutro. Cinco días después de la sentencia, representantes de guardias civiles y policías se encerraron en la Secretaría de Estado de Seguridad, la misma que acaba de fijar los servicios mínimos de los vigilantes privados para la huelga del 11 de noviembre, y la AUGC calificó de intolerable su desalojo. La interlocución entre Interior y quienes representan a los agentes atraviesa un momento de abierta tensión.
«Quienes sirven cada día deben tener voz en las decisiones que marcan su carrera», escribió la asociación el 24 de octubre, dos días después de la sentencia, al abrir una encuesta sobre qué debe pesar más en la promoción de los agentes. La frase no responde al fallo, pero enuncia con exactitud el bien jurídico en juego, y nada de lo que el Supremo razona la contradice.
La víspera, el mismo tribunal había sostenido que la garantía frente al fiscal que yerra reside en el proceso y no en el expediente disciplinario. La lógica es coherente, y también exigente, porque el proceso solo protege a quien sabe servirse de él, y en esta ocasión la asociación llegó al Supremo con la razón escrita en el preámbulo ajeno y sin el argumento en su propio escrito.
La puerta, con todo, queda abierta por dos sitios. El decreto dejó para más adelante la denominación y el rango de la secretaría trasladada, y la norma que la encaje dará a las asociaciones ocasión de exigir la consulta con el argumento que esta vez faltó. Y el día en que un guardia vea alterada su evaluación o su ascenso por el nuevo diseño, el perjuicio dejará de ser abstracto y podrá llevarse a los tribunales con la concreción que ahora se echó de menos.
Eduardo I de Inglaterra invocó en 1295, al convocar a su Parlamento, una máxima tomada del Código de Justiniano, la de que lo que a todos toca debe ser aprobado por todos. Siete siglos después, el Supremo no ha derogado ese principio para los guardias civiles; se ha limitado a advertir que, antes de reclamar la voz, hay que demostrar qué es exactamente lo que toca.
