El Constitucional rechaza el recurso del Gobierno Vasco y mantiene en pie la ley, pero corrige la base competencial de uno de sus artículos y declara «superfluo» otro inciso
El «Boletín Oficial del Estado» publicó el 12 de octubre una sentencia con la que el Tribunal Constitucional desestimó el recurso del Gobierno Vasco contra once preceptos de la Ley de vivienda. Es la séptima de las ocho sentencias que ha merecido la ley; la octava, que resolvió el recurso de la Xunta de Galicia, cerró la serie a finales de septiembre. El fallo no altera el balance de las anteriores. Declara que ya no hay nada que decidir sobre el artículo que el propio Tribunal anuló en 2024, y desestima todo lo demás. Pero en dos pasajes el Tribunal deja escrito algo que el Gobierno autor del proyecto no habría querido leer. Una norma puede ser conforme a la Constitución y estar, a la vez, mal hecha. Y esa distancia entre la validez de una ley y su calidad, que el control de constitucionalidad no está llamado a colmar, retrata con exactitud el modo en que hoy se legisla en España sobre vivienda.
La primera corrección recae sobre el artículo que encomienda a las administraciones competentes velar por el pleno ejercicio de los derechos de la propiedad de vivienda y enumera, sin carácter cerrado, seis medidas para favorecer el acceso a ella, desde las ayudas públicas y los incentivos fiscales hasta el fomento de la intermediación en el alquiler. La ley lo ampara en la competencia exclusiva del Estado sobre legislación civil. El Tribunal despacha esa cobertura en una sola frase, según la cual parece obvio, «sin mayor necesidad de explicación», que el precepto queda «totalmente extramuros» de lo civil. Recuerda después que no le vincula la competencia que cada ley se atribuye y lo traslada a la de planificación general de la actividad económica. Ninguno de los doce magistrados salió en defensa del título que habían votado las Cortes. El magistrado Ricardo Enríquez Sancho comparte en su voto particular que el precepto no es legislación civil y discrepa solo de que sea planificación económica. Reprocha a la mayoría no haber hecho «el menor esfuerzo» por acreditar la incidencia directa y significativa sobre la actividad económica que la doctrina constitucional exige para invocar ese título.
Conviene no tomar el episodio por una cuestión de etiquetas. En el Estado autonómico, la disposición que enumera los títulos competenciales es la declaración con la que el legislador estatal identifica el fundamento constitucional de su poder para regular. El Gobierno Vasco ya había censurado en su demanda que la ley invocara los apartados 1 y 13 del artículo 149.1 de forma indistinta, con un «nulo esfuerzo del legislador estatal» por distinguir qué precepto respondía a cuál. Cuando es el juez quien tiene que encontrar el título que el autor no supo encontrar, el Tribunal deja de ser aquel legislador negativo que Hans Kelsen concibió en 1928 (La garantie juridictionnelle de la Constitution) y se convierte en un tutor que completa los deberes del alumno. Y la paradoja se agrava porque, en palabras del propio fundamento jurídico, el artículo 10.2 «no atribuye competencia alguna, solo orienta las concurrentes». El legislador colocó así bajo la rúbrica del Derecho civil un precepto cuyo único contenido normativo consiste en orientar.
La segunda corrección es más severa en el fondo, aunque se formule con la cortesía propia de una sentencia desestimatoria. La ley introduce sus definiciones «a los efectos de lo dispuesto en esta ley, y en tanto no entren en contradicción con las reguladas por las administraciones competentes en materia de vivienda, en cuyo caso, y a los efectos de su regulación, prevalecerán aquéllas». El Gobierno Vasco vio en esa fórmula una supletoriedad encubierta, vedada al Estado en materias de competencia autonómica exclusiva desde los años noventa. Las sentencias anteriores de la serie se habían ocupado solo de algunas definiciones, de modo que el Tribunal examinaba por primera vez ese inciso. Lo rescata por una vía que no favorece al legislador. Se trata, dice, de una cláusula de salvaguarda que la doctrina constitucional considera «del todo innecesaria», de un «inciso superfluo» escrito con una «redacción poco afortunada». Su defectuosa técnica no lo convierte en inconstitucional, como el Tribunal ya había recordado en 2024, y las definiciones rigen sin excepción a los efectos de la ley estatal. El inciso sobrevive, por tanto, porque el Tribunal declara que no añade nada a lo que cualquier intérprete habría concluido sin él. Enríquez Sancho sostiene, en cambio, que el artículo entero debió anularse por su carácter supletorio.
No es misión del Tribunal Constitucional juzgar la calidad de las leyes, y hace bien en recordarlo. Si la técnica legislativa fuera canon de constitucionalidad, el intérprete acabaría sustituyendo al legislador. Pero de esa contención no se sigue que la calidad normativa carezca de anclaje en el ordenamiento. El principio de seguridad jurídica obliga al legislador, según el propio Constitucional, a «perseguir la claridad y no la confusión normativa». La ley de procedimiento administrativo exige además que la iniciativa normativa del Gobierno genere un marco «estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre». La Ley de vivienda nació como proyecto del Gobierno. Tres años después, dos de sus preceptos han necesitado que el juez constitucional les busque un título nuevo y les declare superflua una cláusula. Esos filtros no funcionaron, ni en el Consejo de Ministros que aprobó el proyecto ni en las Cortes que lo convirtieron en ley.
El reproche adquiere su verdadera dimensión cuando se repara en las circunstancias de la ley. Se publicó el 25 de mayo de 2023 y entró en vigor al día siguiente, a dos días de las elecciones municipales y autonómicas del 28 de mayo. Su sistema de índices de precios de referencia procede de un decreto-ley de 2019. La propia sentencia constata que ese índice estatal carece de datos sobre el País Vasco y Navarra, porque se nutre de fuentes tributarias del territorio común. El Tribunal lo califica de «problema operativo» ajeno a la ley y «fácilmente salvable» mediante el deber de colaboración entre administraciones. A la fecha de la sentencia, más de tres años después de la entrada en vigor de la ley, seguía sin salvarse. Y el artículo de las definiciones, cuyo párrafo inicial acaba de declararse superfluo, ha visto reescrita la de gran tenedor dos veces en una semana. Primero lo hizo un decreto-ley de finales de septiembre, derogado tras negarle el Congreso la convalidación, y después otro del 6 de octubre, cuyo régimen de grandes tenedores y cuyas lagunas en el alquiler de temporada ya ha examinado este medio, y cuya convalidación decidirá el 16 de octubre una Diputación Permanente con las Cortes disueltas.
Queda abierto el control de los excesos competenciales que pueda producir la aplicación del artículo 10.2, y el propio Tribunal lo advierte al final del fundamento jurídico 5. Ese control habrá de hacerse caso por caso, por las vías ordinarias. Queda abierta, sobre todo, la cuestión que ninguna sentencia puede cerrar. Montesquieu dejó escrito en el capítulo XVI del libro XXIX de Del espíritu de las leyes, dedicado a lo que debe observarse al componer las leyes, que las leyes inútiles debilitan las necesarias. El Constitucional ha salvado la Ley de vivienda de quienes la recurrieron y, en dos fundamentos jurídicos, también de su autor. Pero un tribunal puede declarar que una ley cabe en la Constitución, no hacerla buena, y esa tarea, que es la del legislador, sigue pendiente.
